Analyse: Neue Entgelte für Layer-2-Bitstrom-Vorleistungen der Telekom

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Foto: Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Der vorlie­gende Artikel vergleicht die von Telekom Deutsch­land am 6. Oktober 2020 bei der Bundes­netz­agentur bean­tragten monat­lichen Über­las­sungs­ent­gelte für den Zugang von Wett­bewer­bern zu einem einheit­lichen Bitstrom-Produkt auf Basis von Ethernet-Bitstrom (Layer-2-Bitstrom-Access [L2-BSA]) VDSL 25/50 MBit/s, VDSL 100 MBit/s und VDSL 175/250 MBit/s [Link entfernt] mit den derzeit gültigen Preisen sowie den tatsäch­lichen Kosten der Vorleis­tungen. Aus den Vergleichs­ergeb­nissen werden Schluss­fol­gerungen für die zukünf­tige Regu­lie­rung von Über­las­sungs­ent­gelten für L2-BSA sowie für die Tele­kom­muni­kati­ons­gesetz-Novelle 2021 gezogen.

Zuneh­mende Wett­bewerbs­bedeu­tung von Layer-2-Bitstrom-Vorleis­tungen

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Foto: Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Zahl­reiche alter­native Fest­netz­betreiber in Deutsch­land greifen auf verschie­dene Vorleis­tungs­vari­anten des ehema­ligen Mono­pol­inha­bers Telekom Deutsch­land zurück, um Endkunden statio­näre breit­ban­dige Inter­net­anschlüsse anbieten zu können. Dabei hat in den letzten Jahren der Zugang zur entbün­delten Teil­neh­mer­anschluss­lei­tung (TAL) am Haupt­ver­teiler (HVt) oder Kabel­ver­zweiger (KVz) für Telekom-Konkur­renten erheb­lich an Bedeu­tung verloren.

Haupt­grund für die zurück­gehende Nach­frage alter­nativer Carrier nach entbün­delten TAL ist, dass sie mit dieser Vorleis­tung in der Regel keine eigenen Very High Bitrate Digital Subscriber Line (VDSL) Produkte im Endkun­den­markt anbieten können, wenn Telekom Deutsch­land als Pionier KVz mit Glas­faser ange­bunden und mit Vecto­ring-Technik aufge­rüstet hat. An die Stelle von TAL-Anmie­tungen ist viel­fach der Bezug von L2-BSA-Vorleis­tungen getreten, bei denen Telekom Deutsch­land dezen­tral/lokal an derzeit 897 Netz­zugangs­punkten (= Broad­band Network Gate­ways [BNG]) Daten­ströme mit einer defi­nierten Maxi­mal­geschwin­dig­keit, die sich zwischen 25 MBit/s und 250 MBit/s bewegt, aus dem regio­nalen Konzen­tra­tor­netz eines Wett­bewer­bers über­nimmt, um sie zu statio­nären Endkun­den­anschlüssen zu trans­por­tieren, oder von einem Endkun­den­anschluss abge­hende Daten­ströme an einen Wett­bewerber über­gibt.

L2-BSA versetzt Telekom-Konkur­renten, die Endkunden nicht über eigene Anschluss­netze tech­nisch erschließen, in die Lage, VDSL-Anschlüsse zu vermarkten. Dementspre­chend nahm die Zahl der von Telekom-Wett­bewer­bern ange­mie­teten TAL von 6,42 Mio. Ende September 2017 auf 4,24 Mio. Ende September 2020 ab (-34,0%). Im glei­chen Zeit­raum stieg die Zahl der von Wett­bewer­bern bei Telekom Deutsch­land nach­gefragten VDSL-Bitstrom­anschlüsse von 3,49 Mio. auf 6,29 Mio. (+80,4%).

Für L2-BSA von der Bundes­netz­agentur geneh­migte Über­las­sungs­ent­gelte haben damit eine enorme Rele­vanz dafür, inwie­fern es Telekom-Wett­bewer­bern möglich ist, Endkunden preis­lich gegen­über Telekom Deutsch­land konkur­renz­fähige VDSL-Anschlüsse anzu­bieten. Darüber hinaus wirken sie sich auf die preis­liche Attrak­tivität von L2-BSA relativ zu alter­nativen Telekom-Vorleis­tungs­pro­dukten (insbe­son­dere KVz-TAL und an derzeit 66 Stand­orten zentral über­nom­mene/abge­gebene Bitströme bzw. Layer-3-BSA) und damit auf die Anreize von Wett­bewer­bern, in eigene Netz­technik zu inves­tieren, aus.

Vor diesem Hinter­grund sind Vergleiche der von Telekom Deutsch­land bean­tragten monat­lichen Über­las­sungs­preise für L2-BSA, die ab 1. April 2021 ange­wendet werden sollen, mit (a) den zuvor gültigen Entgelten und (b) den tatsäch­lichen Kosten von Telekom Deutsch­land für diese Vorleis­tung von großem Inter­esse, um Effekte der etwa­igen Geneh­migung dieser Entgelte auf den Wett­bewerb im deut­schen Endkun­den­markt für schnelle Inter­net­anschlüsse an festen Stand­orten abschätzen zu können. Derar­tige Vergleiche haben wir in einer von 1&1 Telecom beauf­tragten Studie vorge­nommen, deren Ergeb­nisse nach­fol­gend im Anschluss an eine Erklä­rung der von Telekom Deutsch­land gewählten Grund­struktur für L2-BSA-Über­las­sungs­ent­gelte zusam­men­gefasst werden.

Struktur der aktu­ellen und bean­tragten Über­las­sungs­ent­gelte für Layer-2-Bitstrom- Vorleis­tungen

Prof. Dr. Peter Winzer
Foto: Prof. Dr. Peter Winzer Bei den monat­lichen Über­las­sungs­ent­gelten für L2-BSA werden bislang als Preis­vari­anten für drei Stufen von Empfangs­band­breiten (25/50 MBit/s, 100 MBit/s, 175/250 MBit/s) gestaf­felte Stan­dard­preise und mengen­rabat­tierte Preise in regio­nalen sowie bundes­weiten „Kontin­gent­modellen“ [Link entfernt] unter­schieden. Preise in Kontin­gent­modellen zeichnen sich dadurch aus, dass ein alter­nativer Carrier bei einer Vertrags­lauf­zeit von vier Jahren für mindes­tens 6% bzw. 3% der zu einem bestimmten Stichtag in einem mit VDSL ausge­bauten Telekom-Orts­netz bzw. im gesamten deut­schen VDSL-Ausbau­gebiet von Telekom Deutsch­land ansäs­sigen Haus­halte und Unter­neh­mens­stand­orte eine einma­lige Voraus­zah­lung („Upfront­zah­lung“) pro Bezugs­ein­heit leistet.

Für die unab­hängig vom Vermark­tungs­erfolg eines alter­nativen Carriers an Telekom Deutsch­land zu entrich­tende Zahlung über­lässt Telekom Deutsch­land den VDSL-Bitstrom zu einem gegen­über dem Stan­dard­preis redu­zierten Entgelt pro von einem Wett­bewerber tatsäch­lich gewon­nenen Breit­band­anschluss­kunden. Telekom Deutsch­land behält in ihrem Antrag vom 6. Oktober 2020 die Unter­schei­dung von drei Preis­vari­anten für drei Band­brei­ten­stufen prin­zipiell bei. Im Detail wird aber bei den mengen­rabat­tierten Preisen, die nun als regio­nales bzw. bundes­weites „Commit­ment-Modell“ bezeichnet werden, die Entgelt­mechanik dahin­gehend modi­fiziert, dass über zehn Jahre für mindes­tens 6% bzw. 3% der Bezugs­ein­heiten in einer VDSL-Region bzw. im bundes­weiten VDSL-Ausbau­gebiet von Telekom Deutsch­land ein jähr­lich im voraus fälliger „Commit­ment-Preis“ zu zahlen ist und Telekom Deutsch­land im Gegenzug wiederum den VDSL-Bitstrom zu einem gegen­über dem „Einzel­abnahme- Preis“ redu­zierten Entgelt pro von einem Wett­bewerber tatsäch­lich akqui­riertem Breit­band­anschluss­kunden über­lässt.

Die folgenden Analysen konzen­trieren sich auf die bundes­weiten Kontin­gent- bzw. Commit­ment-Über­las­sungs­preise, da die anderen zwei Preis­typen in der Praxis von alter­nativen Carriern kaum nach­gefragt werden.

Vergleich der aktu­ellen und bean­tragten L2-BSA-Vorleis­tungs­ent­gelte

Legt man die oben umris­senen Vorab­zah­lungen auf die einzelnen Monate um, ergeben sich inklu­sive der monat­lichen Über­las­sungs­preise im von Telekom Deutsch­land ange­strebten bundes­weiten Commit­ment-Modell monat­liche Entgelte von 15,22 Euro für VDSL 25/50 bzw. 17,22 Euro für VDSL 100 bzw. 19,22 Euro für VDSL 175/250. Die neuen Monats­ent­gelte über­steigen die Werte im aktu­ellen bundes­weiten Kontin­gent­modell (13,62 Euro für VDSL 25/50; 15,35 Euro für VDSL 100; 20,44 Euro für VDSL 175/250), um 11,7% für VDSL 25/50 und 12,2% für VDSL 100; die L2-BSA VDSL 175/250-Preise gehen dagegen um 6,0% zurück.

Um die zu erwar­tenden Auswir­kungen dieser Preis­ver­ände­rungen auf Telekom-Wett­bewerber insge­samt abzu­schätzen, ist eine Prognose der Zahl der von ihnen nach­gefragten L2-BSA in den drei Band­brei­ten­stufen, die bei Fort­bestand der bislang geneh­migten Entgelte in der voraus­sicht­lichen nächsten Regu­lie­rungs­periode von April 2021 bis März 2024 wahr­schein­lich ist, erfor­der­lich. Gemäß unserem Markt­modell würde ohne Preis­ände­rung die Zahl der von Telekom-Wett­bewer­bern insge­samt abge­nom­menen L2-BSA von 4,07 Millionen im April 2021 auf 5,74 Millionen im März 2024 ansteigen.

Hier ist zu beachten, dass sich die Struktur der Nach­frage in Rich­tung auf höhere Band­breiten verschieben wird. Nach unseren Analysen werden im Zeit­raum April bis Dezember 2021 von den L2-BSA aller Wett­bewerber im Mittel 72% auf VDSL 25/50 MBit/s, 23% auf VDSL 100 MBit/s und 5% auf VDSL 175/250 MBit/s entfallen. Bis zum März 2024 ist mit einer Verschie­bung der L2-BSA-Band­brei­ten­ver­tei­lung auf 58% VDSL 25/50 MBit/s, 28% auf VDSL 100 MBit/s und 14% auf VDSL 175/250 MBit/s im Durch­schnitt des ersten Quar­tals 2024 zu rechnen. Unter diesen Annahmen würde eine Geneh­migung der von Telekom Deutsch­land bean­tragten L2-BSA-Über­las­sungs­ent­gelte im bundes­weiten Commit­ment-Modell allein von April 2021 bis März 2024 dazu führen, dass Wett­bewerber im Vergleich zu den entspre­chenden bishe­rigen Kondi­tionen rund 242 Millionen Euro mehr an Telekom Deutsch­land abzu­führen hätten.

Über diese Zusatz­zah­lungen hinaus wird für Telekom-Wett­bewerber die ökono­mische Attrak­tivität des ange­strebten Commit­ment-Modells relativ zum heutigen Kontin­gent­modell auch durch die Verlän­gerung der Lauf­zeit auf 10 Jahre merk­lich negativ beein­flusst, da mittel­fristig VDSL-Anschlüsse auf Basis von Kupfer­lei­tungen gegen­über echten Glas­faser­anschlüssen (Fiber-To-The-Buil­ding/-Home [FTTB/H]) kaum mehr wett­bewerbs­fähig sein werden und der Telekom-Antrag keine Migra­tions­pfade zu FTTB/H-Anschlüssen beinhaltet.

Vergleich von bean­tragten L2-BSA-Vorleis­tungs­ent­gelten mit tatsäch­lichen L2-BSA-Vorleis­tungs­kosten

Die derzeit gültigen L2-BSA-Entgelte wurden von der Bundes­netz­agentur weit­gehend aus Wieder­beschaf­fungs­werten für Inves­titionen in Netz­technik, die zur Produk­tion von L2-Bitstrom­vor­leis­tungen benö­tigt wird, abge­leitet. Dabei berück­sich­tigt die Behörde nicht in hinrei­chendem Ausmaß, dass Telekom Deutsch­land derar­tige Inves­titionen in der Realität gar nicht vornimmt, sondern ledig­lich Auszah­lungen für Netz­ele­mente tätigt, die aufgrund des Über­schrei­tens ihrer maxi­malen tech­nischen Nutzungs­dauer bei fort­bestehender Endkun­den­nach­frage zu ersetzen sind. Die Summe aus derar­tigen Ersatz­inves­titionen, dem Rest­wert von noch für L2-BSA-Vorleis­tungen in Betrieb befind­lichen Netz­ele­menten und den laufenden Netz­betriebs­kosten bestimmen die tatsäch­lichen Kosten für einen typi­schen L2-BSA. Sie umfassen wiederum vier Haupt­kom­ponenten: (1) Kosten zur Anbin­dung von KVz an BNG über unbe­schal­tete Glas­faser­kabel und Kabel­kanal­anlagen, (2) Kosten für den Daten­trans­port von KVz zu BNG, (3) Kosten für Multi­funk­tions­gehäuse und (4) Kosten für KVz-TAL.

Für jede dieser Kompo­nenten wurden unter Rück­griff auf frühere Beschlüsse der Bundes­netz­agentur, aktu­elle Markt­daten und eigene Kosten­modelle Jahres­werte im Zeit­raum 2016 bis 2020 bestimmt und pro Jahr addiert. Demnach bewegen sich die tatsäch­lichen monat­lichen Kosten für einen typi­schen L2-BSA in dem Fünf-Jahres-Zeit­raum im Durch­schnitt auf 8,79 Euro bei einem Minimum von 8,63 Euro im Jahr 2019 und einem Maximum von 8,96 Euro im Jahr 2016. Hierbei ist die KVz-TAL mit einem Kosten­anteil von 45% bis 55% die Kompo­nente mit dem größten Gewicht.

Bei den Werten ist noch nicht berück­sich­tigt, dass Telekom-Inves­titionen in den VDSL-Ausbau bis Mitte 2018 mit mindes­tens 1,5 Milli­arden Euro aus öffent­lichen Mitteln vom Bund, den Bundes­län­dern und den Kommunen subven­tio­niert wurden. Bezieht man diese Förde­rung mit ein, dann sinken die tatsäch­lichen monat­lichen L2-BSA-Über­lass­sungs­kosten im Jahr 2020 von 8,87 Euro um 0,38 Euro auf 8,49 Euro. Diese Berech­nungs­ergeb­nisse impli­zieren für die anste­hende Fest­legung neuer L2-BSA-Über­las­sungs­ent­gelte ab April 2021, dass für die Bundes­netz­agentur nur Preise geneh­migungs­fähig sein sollten, die 9,00 Euro pro Monat nicht über­schreiten.

Die Behörde verfügt u.a. gemäß Erwä­gungs­grund (Erwg.) 191 Richt­linie (EU) 2018/1972 bei der Fest­legung der L2-BSA-Entgelte ab 1. April 2021 auch über den Spiel­raum, „jegliche frühere Entschei­dung zu ändern ..., wenn dies im Inter­esse der Nutzer und eines nach­hal­tigen Dien­ste­wett­bewerbs ist“. Die Behörde darf also vom Wieder­beschaf­fungs­kos­ten­ansatz zu einer Kalku­lation auf der Grund­lage tatsäch­licher Kosten wech­seln. Sie sollte diese Möglich­keit zur Schaf­fung einer notwen­digen Voraus­set­zung für die Siche­rung einer hohen Wett­bewerbs­inten­sität auf dem deut­schen Endkun­den­markt für Hoch­leis­tungs­breit­band­anschlüsse durch monat­liche Entgelt­vor­gaben unter­halb von 9,00 Euro auch nicht vorüber­gehen lassen.

Höhere Über­las­sungs­ent­gelte: Impuls für den Ausbau von FTTB-/H-Anschlüssen durch Telekom Deutsch­land?

Insge­samt spre­chen unsere Analysen dafür, dass schon die bis Ende März 2021 geneh­migten

• Stan­dard-L2-BSA-Über­las­sungs­ent­gelte von monat­lich 18,02 Euro für VDSL 25/50, 19,10 Euro für VDSL 100 und 23,37 Euro für VDSL 175/250 die tatsäch­lichen Kosten dieser Vorleis­tungen um mindes­tens 50% über­steigen;
• L2-BSA-Über­las­sungs­ent­gelte im bundes­weiten Kontin­gent­modell von monat­lich 13,62 Euro für VDSL 25/50, 15,35 Euro für VDSL 100 und 20,44 Euro für VDSL 175/250 (jeweils inklu­sive antei­liger Einmal­ent­gelte von 1,87 Euro) um mindes­tens ein Drittel über den tatsäch­lichen Kosten dieser Vorleis­tungen liegen.

Dadurch, dass die von der Bundes­netz­agentur für die letzte Regu­lie­rungs­periode geneh­migten L2-BSA-Entgelte sich nicht an den tatsäch­lichen Kosten der Vorleis­tungen orien­tieren, haben die Telekom-Wett­bewerber bei Ansatz der Preise im bundes­weiten Kontin­gent­modell (von Stan­dard­preisen) allein in den Jahren 2017 bis 2020 bereits ca. 493 (777) Mio. Euro zu viel gezahlt.

In poli­tischen Kreisen wird derzeit die Ansicht vertreten, dass die Fest­set­zung von L2-BSA-Über­las­sungs­ent­gelten weit über den tatsäch­lichen Kosten gerecht­fer­tigt sei, weil so Telekom Deutsch­land Finanz­mittel zuge­führt werden können, die den Ausbau von FTTB-/H-Anschlüssen durch den Incum­bent beschleu­nigen würden. Diese Posi­tion über­zeugt nicht. So haben schon in den letzten drei Jahren die von Telekom-Wett­bewer­bern für L2-BSA geleis­teten „Geschenk­zah­lungen“ von mehr als 490 Mio. Euro über den tatsäch­lichen Kosten der Vorleis­tungen nicht dazu geführt, dass der Incum­bent den Ausbau eigener FTTB-/H-Anschlüsse voran­getrieben hat.

Diese fehlende Verknüp­fung ist aus mindes­tens drei Gründen nicht erstaun­lich. Erstens hängen Inves­titionen in FTTB-/H-Anschluss­netze betriebs­wirt­schaft­lich primär von deren Renta­bilität und nicht von der Verfüg­bar­keit von Finanz­mit­teln ab, mit denen Wett­bewerber solche Telekom-Inves­titionen unter­stützen. Zwei­tens ist nicht gewähr­leistet, dass Telekom Deutsch­land durch über­höhte L2- BSA-Entgelte gewon­nene zusätz­liche finan­zielle Spiel­räume tatsäch­lich für den FTTB-/H-Ausbau und nicht für andere stra­tegi­sche Projekte (z.B. den Ausbau des Mobil­funk­geschäftes in den USA) nutzt. Drit­tens entstehen durch über den tatsäch­lichen Kosten liegende L2-BSA-Entgelte für Telekom Deutsch­land Anreize zu einer Verlang­samung des eigenen FTTB-/H-Ausbaus, weil die Migra­tion zu FTTB/H das für Telekom Deutsch­land überaus profi­table L2-BSA-Geschäft kanni­bali­siert.

Aber selbst wenn Telekom Deutsch­land die „Zwangs­abgabe“ ihrer Wett­bewerber für den FTTB-/H-Ausbau verwenden würde, resul­tiert daraus eine massive Wett­bewerbs­ver­zer­rung zu Lasten von Telekom-Konkur­renten: Sie verfügen infolge der über­höhten Entgelte ihrer­seits über weniger finan­zielle Ressourcen für den Aufbau von FTTB-/H-Netzen und haben deshalb deren Ausbau zu verlang­samen oder gar ganz von ihm Abstand zu nehmen.

Perspek­tiven für die Tele­kom­muni­kati­ons­gesetz-Novelle 2021

Die von der Bundes­netz­agentur unter Beru­fung auf §31 und §32 Tele­kom­muni­kati­ons­gesetz (TKG) bislang prak­tizierte Regu­lie­rung von L2-BSA-Entgelten auf Basis von Wieder­beschaf­fungs­kosten wider­spricht dem Prinzip der Kosten­deckung eines effi­zienten Betrei­bers gemäß Erwg. 26 Kommis­sions­emp­feh­lung 2013/466/EU, da sie dazu führt, dass Telekom Deutsch­land nicht nur ihre Vorleis­tungs­kosten deckt, sondern hohe Renditen auf das inves­tierte Kapital erzielt, die auf Wett­bewerbs­märkten erziel­bare risi­koäqui­valente Renditen weit über­steigen. Im Einklang mit dem Kosten­deckungs­prinzip wird deshalb auf der Ebene der Euro­päi­schen Union seit langem gene­rell darauf gedrängt, für wieder­ver­wend­bare bauliche Altan­lagen als regu­lato­rische Kapi­tal­basis die „aktu­ellen Kosten ... unter Berück­sich­tigung der bereits abge­lau­fenen Nutzungs­dauer“ (Erwg. 35 Kommis­sions­emp­feh­lung 2013/466/EU) anzu­setzen.

Diesem Bestreben trägt das Bundes­wirt­schafts­minis­terium im Refe­ren­ten­ent­wurf eines Tele­kom­muni­kati­ons­moder­nisie­rungs­gesetzes (TKMoG; Bear­bei­tungs­stand: 2.11.2020) nicht hinrei­chend Rech­nung. Dort werden in §37 und §40 TKG im Wesent­lichen ledig­lich die §31 und §32 des aktu­ellen TKG über­nommen. Bundes­regie­rung, Bundestag und Bundesrat sind deshalb gut beraten, §37 und §40 TKG im TKMoG im weiteren Gesetz­gebungs­ver­fahren so fort­zuent­wickeln, dass für bestehende wieder­ver­wend­bare Netz­ele­mente ein Para­dig­men­wechsel weg vom Wieder­beschaf­fungs­kos­ten­ansatz hin zu tatsäch­lichen Kosten – im Sinn von Empfeh­lung Nr. 34 in Verbin­dung mit Erwg. 35-38 Kommis­sions­emp­feh­lung 2013/466/EU und Erwg. 187 Richt­linie (EU) 2018/1972 – als Entgelt­geneh­migungs­maß­stab voll­zogen wird.

Um sicher­zustellen, dass tatsäch­liche Kosten als Geneh­migungs­maß­stab bei Entgelten für bestehende wieder­ver­wend­bare Netz­ele­mente heran­gezogen werden, liegt es zudem nahe, den in §37 Abs. 1 Nr. 3 TKG im Refe­ren­ten­ent­wurf TKMoG enthal­tenen, stark ermes­sens­erwei­ternden Maßstab („auf der Grund­lage einer anderen Vorge­hens­weise“), der nicht in Richt­linie (EU) 2018/1972 ange­legt ist, zu strei­chen.

Zu den Personen

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott leitet den Lehr­stuhl für Unter­neh­mens- und Tech­nolo­gie­pla­nung an der Mercator School of Manage­ment Duis­burg der Univer­sität Duis­burg-Essen und ist wissen­schaft­licher Beirat der DIALOG CONSULT GmbH.

Prof. Dr. Peter Winzer arbeitet am Fach­bereich Design Infor­matik Medien der Hoch­schule RheinMain Wies­baden und ist Gesell­schafter der DIALOG CONSULT GmbH.