Frequenzauktion: Welche Regeln hat der Regulierer noch geändert?

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Bild: Torsten J. Gerpott/Universität Duisburg-Essen Am 16.11.2018 ver­öffentlichte die Bundes­netz­agentur ihren "finalen Ent­scheidungs­ent­wurf" zu den Ver­gabe­be­dingungen von insgesamt 120 bzw. 300 MHz Funk­spektrum in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz, das im Frühjahr 2019 versteigert werden soll. Der vorliegende Beitrag analysiert, inwiefern sich die aktuellen Auflagen zur Frequenz­nutzung von den Bestimmungen unter­scheiden, welche die Behörde am 17.9.2018 als "Konsultations­ent­wurf" zur Diskussion gestellt hatte. Er kommt zu dem Ergebnis, dass die Ver­sorgungs­auf­lagen deutlich verschärft wurden und damit die ökonomische Attraktivität der Frequenzen stark reduziert wurde. Der gesunkenen wirt­schaft­lichen Attraktivität hat die Bundes­netz­agentur dadurch Rechnung zu tragen versucht, dass sie die Mindest­ge­bote für Frequenz­blöcke zumeist um mehr als 90 Prozent verringert hat.

Weiter keine deutschlandweite Flächendeckung

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott
Bild: Torsten J. Gerpott/Universität Duisburg-Essen Hinsichtlich der "Ver­sorgungs­ver­pflichtung Haus­halte" hat die Bundes­netz­agentur in den endgültigen Regeln gegenüber der Beratungs­fassung vom September 2018 keine Änderungen vorgenommen. Damit muss der Zuteilungsinhaber "bis zum 31. Dezember 2022 eine Abdeckung von mindestens 98 Prozent der Haushalte in jedem Bundesland mit einer Übertragungsrate von mindestens 100 MBit/s … im Downlink im Antennen­sektor erreichen" (S. 8; Seitenangaben beziehen sich auf die Entscheidung der Präsidenten­kammer der Bundes­netz­agentur zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz. Für Unternehmen, die zusätzlich über früher in anderen Verfahren zugeteilte weitere Frequenzen verfügen (= etablierte Anbieter), verlängert sich die Frist bei Frequenzen im 2-GHz-Bereich, deren Laufzeit erst ab 2026 beginnt, auf den 31.12.2027).

Diese haus­halts­be­zogene Vorgabe entspricht einer Abdeckung von etwa 75 Prozent bis 85 Prozent der Fläche Deutschlands. Von Politikern und Ver­braucher­schützern geäußerte Forderungen, Lizenzinhaber zu verpflichten, eine Flächendeckung von 100 Prozent zu erreichen (siehe etwa Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 7.2.2018, S. 39), werden folglich in den aktuellen Bedingungen erneut nicht aufgegriffen. Dies ist ökonomisch auch gut vertretbar, da eine flächen­deckende Mobil­funk­ver­sorgung mit den 2019 zu vergebenden "Kapazitätsfrequenzen" nur zu weitaus höheren Kosten möglich wäre als eine entsprechende Abdeckung mit Frequenzen unterhalb von 1 GHz. Solche "Flächenfrequenzen" im Bereich 800 MHz werden voraussichtlich 2024 für den Zeitraum 2026 bis 2045 neu vergeben. Sie können dann, sofern das politisch für geboten gehalten wird, mit entsprechend strengeren Nutzungsauflagen versehen werden.

Speziell für "Neueinsteiger", die ausschließlich Frequenzen bei 3,6 GHz ersteigern, wurde der Versorgungsgrad von 50 Prozent der Haushalte innerhalb von fünf Jahren ab Verfügbarkeit der ersteigerten Frequenzen auf "mindestens 25 Prozent bis zum 31. Dezember 2025" (S. 10) herabgesetzt. Neueinsteiger, die Nutzungsrechte sowohl für 2-GHz- als auch 3,6-GHz-Frequenzen oder nur für 2-GHz-Frequenzen erwerben, haben, ähnlich wie im Konsultationsentwurf, einen Versorgungsgrad von 25 Prozent (50 Prozent) der Haushalte bis Ende 2023 (2025) sicherzustellen. Hierbei verlängert sich die Frist für 2-GHz-Frequenzen, die erst ab 2026 verfügbar sein werden, analog zur Regelung für etablierte Anbieter (s.o.) auf den 31.12.2028. Alles in allem hat die Bundesnetzagentur somit die haushaltsbezogenen Versorgungsauflagen für Neueinsteiger bei den 3,6-GHz-Frequenzen merklich abgeschwächt.

Anspruchsvollere Verpflichtungen bei Verkehrswegen

Die Versorgungsverpflichtungen für sämtliche Bundesautobahnen und besonders stark befahrene Bundesstraßen wurden in den endgültigen Regeln zwar bei 100 MBit/s im Downlink im Antennensektor bis Ende 2022 belassen (ohne Ausnahmen für Neueinsteiger). Sie wurden aber um die Auflage ergänzt, "eine Latenz von nicht mehr als 10 ms zwischen einem Endgerät und der zugehörigen Basisstation sicherzustellen" (S. 8). Diese neu hinzugekommene Verpflichtung erklärt sich aus dem Wunsch, (teil-)autonomes Fahren von Pkw und Lkw in Deutschland unter Rückgriff auf Mobilfunknetze für die Öffentlichkeit zu ermöglichen. Die Obergrenze für Signal­lauf­zeiten wurde so gewählt, dass sie auch unter Verwendung von LTE Advanced-Technik eingehalten werden kann, also nicht zwingend den Aufbau von Mobilfunknetzen der fünften Generation (5G) voraussetzt.

Für weniger befahrene Bundesstraßen hat die Bundesnetzagentur in den modifizierten Regeln die Frist zur vollständigen Versorgung mit 100 MBit/s gegenüber ihrem Vorschlag vom September 2018 um zwei Jahre auf den 31.12.2024 verlängert. Außerdem war im Konsultationsentwurf noch vorgesehen, die Ab­deckungs­ver­pflichtung für Bundesautobahnen und -straßen nur dem Unternehmen aufzuerlegen, das einen Frequenzblock von 2 x 10 MHz (gepaart) im Bereich 2 GHz ersteigert. Diese Beschränkung wurde aufgehoben. Die Versorgungsauflage für Bundes­auto­bahnen/-straßen gilt jetzt für jeden der angebotenen Frequenzblöcke (insgesamt 12 bzw. 29 im Bereich 2 GHz bzw. 3,6 GHz). Darüber hinaus wird in der Endfassung der Vergaberegeln zusätzlich für weitere Verkehrswege (Land-/Staats­straßen, Wasserwege) und -knoten (Seehäfen) die Auflage gemacht, diese bis Ende 2024 "mit einer Übertragungsrate von mindestens 50 MBit/s im Downlink im Antennensektor" (S. 9) anzubinden.

Bei Schienenwegen hat die Bundesnetzagentur in der Endfassung der Regeln die Versorgungsauflagen gegenüber dem Konsultationsentwurf ebenfalls deutlich anspruchsvoller gestaltet. Zum einen ist auf fahrgaststarken Bahnstrecken bis Ende 2022 nun eine „Übertragungsrate von mindestens 100 MBit/s im Downlink im Antennensektor [zu] erreichen“ (S. 9). Im September wurde noch ein Band­breiten­schwellen­wert von 50 MBit/s als angemessen eingestuft. Zum anderen wird Zuteilungsinhabern ebenfalls auferlegt, alle "übrigen Schienenwege" (S. 9) bis Ende 2024 "mit einer Übertragungsrate von mindestens 50 MBit/s im Downlink im Antennensektor" (S. 9) abzudecken.

Um die für Netzbetreiber erheblichen ökonomischen Nachteile der Ausweitung der Versorgungsauflagen in Bezug auf Verkehrswege und -knoten abzumildern sowie einer betriebswirtschaftlich problematischen Errichtung mehrerer Funknetze gerade entlang wenig genutzter Verkehrswege entgegenzuwirken, hat die Bundesnetzagentur in ihren Regeln neu festgelegt, dass bei der Ermittlung der Erfüllung der entsprechenden Abdeckungsverpflichtungen – mit Ausnahme von Bundesautobahnen – "die Versorgung durch andere Zuteilungsinhaber .. anzurechnen [ist]" (S. 9). Das heißt, dass Verkehrswege lediglich von einem Anbieter abgedeckt werden müssen, um als "versorgt" zu gelten. Für die Netzbetreiber verringert dieser Passus das zur Erfüllung der entsprechenden Bedingungen erforderliche Investitionsvolumen. Außerdem schafft er den Anreiz, sich gegenüber Wettbewerbern durch eine überdurchschnittliche Verkehrswegeabdeckung zu differenzieren, weil andere Anbieter nicht regulierungs­be­dingt den gleichen Versorgungsgrad zu realisieren haben. Für Endkunden bedeutet er, dass sie nicht sicher davon ausgehen dürfen, dass ein von ihnen gewähltes Mobilfunkunternehmen bis Ende 2024 jenseits von Autobahnen auch sämtliche Straßen, Eisenbahnstrecken und Wasserwege abdecken wird.

Kosmetische Änderungen bei weißen Flecken und 5G-Basisstationen

Was die Bereitstellung von Mobilfunkdiensten in bislang gar nicht versorgten Gebieten (= "weiße Flecken") angeht, wurde die Zahl der von (etablierten und neuen) Anbietern jeweils mit einer Übertragungsgeschwindigkeit von mindestens 100 MBit/s bis Ende 2022 in weißen Flecken aufzubauenden Basisstationen bei 500 belassen. Allerdings wurde die Auflage auch auf die angebotenen 29 Frequenzblöcke im Bereich 3,6 GHz ausgedehnt. Damit werden die 3,6-GHz-Frequenzen für solche Bieter ökonomisch weniger attraktiv, die keine Frequenzen im Bereich 2 GHz ersteigern wollen. Geht man davon aus, dass die drei in Deutschland etablierten Mobilfunknetzbetreiber 2019 durchweg auch Zuteilungen von 2-GHz-Frequenzen anstreben werden, so wird die Regelmodifikation nicht dazu beitragen, dass diese Unternehmen freiwillig ohne staatliche Fördermittel zusätzliche Basisstationen im ländlichen Raum errichten werden. Für Neueinsteiger verschlechtert die angepasste Nutzungsbedingung die Wirtschaftlichkeitsperspektiven einer Netzaufbaustrategie, die sich auf 3,6-GHz-Frequenzen konzentriert. Wohl auch vor diesem Hintergrund vermerkt die Bundes­netz­agentur in der Endfassung der Regeln im Hinblick auf die Ver­sorgungs­ver­pflichtung für weiße Flecken ausdrücklich neu, dass "Zuteilungsinhaber .. Kooperationen eingehen [können]" (S. 10), um der Auflage genüge zu tun. Im Ergebnis ist es sehr un­wahr­schein­lich, dass die Änderung der Auflagen zur Versorgung von weißen Flecken im Vergleich zu den Vorgaben vom September dazu beitragen wird, die Zahl der Basisstationen in bislang nicht ausreichend versorgten ländlichen Gebieten zusätzlich zu erhöhen.

Auch die Verpflichtung zur Inbetriebnahme von 5G-Basisstationen wurde in der Endfassung der Vergaberegeln gegenüber der Vorversion geändert: Inhaber von Zuteilungen für Frequenzen im Bereich 3,6 GHz müssen jetzt bis Ende 2022 nicht mehr nur 500, sondern 1000 Basisstationen für 5G-Anwendungen aufrüsten. Zudem stellt die Bundesnetzagentur klar, dass sich diese Auflage auch auf Neueinsteiger erstreckt, die Frequenzen bei 3,6 GHz ersteigern. Damit verdoppelt sich für sämtliche Inhaber von 3,6-GHz-Zuteilungen zwar die Zahl der zu installierenden 5G-Basisstationen. Es ist jedoch zu beachten, dass für den Internetanschluss von Verbrauchern voll ausgebaute 5G-Netze in Deutschland pro Betreiber mindestens 30 000 Basisstationen umfassen dürften (Vgl. Bünder & Heeg, Im Wettrennen um 5G rücken die Bagger an. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12.11.2018, Nr. 263, S. 22). Folglich entspricht die absolute Erhöhung um 500 Basisstationen einer relativen Steigerung von lediglich 1,7 Prozent bezogen auf den mittelfristig zu erwartenden Ausbaustand von 5G-Netzen in Deutschland. Deshalb stellt die auf den ersten Blick enorme Steigerung der Zahl der bis Ende 2022 auszurollenden 5G-Basisstationen tatsächlich eine mehr als kosmetisch zu charakterisierende Änderung der ent­sprechenden Auflagen im Regelentwurf vom September 2018 dar. Zusätzlich weist die Behörde in einem "Begleitpapier" zu den Vergaberegeln darauf hin, dass sich die o.g. Frist um zwei Jahre verschiebt, wenn "geeignete 5G-Technik erst später verfügbar [wird]".

Insgesamt hält sich die Bundesnetzagentur bei Vorgaben zum 5G-Rollout in den endgültigen Regeln weiter eher zurück. Dies ist sachlich sinnvoll, weil in Deutschland vor 2021 kaum marktreife 5G-Netzelemente und -Endgeräte in großer Stückzahl verfügbar sein werden. Folglich sind Vorschriften zum 5G-Einsatz für eine wirtschaftlich effiziente Verbesserung der Versorgungslage beim schnellen mobilen Internetzugang nicht jetzt, sondern allenfalls bei der voraussichtlich im Jahr 2024 anstehenden Versteigerung von 800-MHz-Flächenfrequenzen geboten. Die von der Behörde für ein "Begleitpapier" zu den Frequenzvergaberegeln gewählte Überschrift "Bundes­netz­agentur stärkt Deutschland als Leitmarkt für 5G" mag zwar öffentlich­keits­wirk­sam sein. Sie gibt die Stoßrichtung der Auflagen für die Auktion 2019 aber nicht treffend wider.

Bedeutungslose Anpassungen im Hinblick auf Diensteanbieter und nationales Roaming

Was Verpflichtungen der in Deutschland etablierten drei Mobilfunknetzbetreiber angeht, Diensteanbietern ohne eigenes Netz die Mitnutzung ihrer Funkkapazitäten und Neueinsteigern, die 2019 deutschlandweit verwertbare Frequenzen ersteigern, die Mitnutzung bestehender bundesweiter Netze sowie die gemeinsame Nutzung von Infrastrukturelementen (z.B. Basisstationsstandorten) zu ermöglichen, haben sich die endgültigen Regeln gegenüber dem Konsultationsentwurf materiell nicht wesentlich verändert. Im September 2018 gab die Bundesnetzagentur vor, dass Inhaber früher erteilter Frequenznutzungsrechte auf Nachfrage "diskriminierungsfrei verhandeln sollen". In der Endfassung der Auflagen wird vorgeschrieben, dass etablierte Mobilfunknetzbetreiber entsprechend "zu verhandeln haben" (S. 11) und dabei wiederum "diskriminierungsfrei [vorgehen] sollen" (S. 11). Diese Umformulierungen verbessern die Verhandlungschancen von Diensteanbietern und Neueinsteigern mit Frequenzzuteilungen nicht wirklich.

Weiter ist der im Begleitpapier zu den endgültigen Vergaberegeln enthaltene Hinweis, dass "bei klaren Fällen von Diskriminierung … die Bundesnetzagentur ihre gesetzlichen Möglichkeiten, Zwangs- und Bußgelder zu verhängen, ausschöpfen [wird]", kein Indiz dafür, dass Diensteanbieterverpflichtungen und Auflagen zu nationalem Roaming zu Lasten der drei vorhandenen Netzbetreiber gegenüber dem Entwurf vom September verschärft wurden. Die einschlägigen Sanktionsmöglichkeiten der Behörde auf Basis von § 149 Abs. 1 Nr. 12 und Abs. 2 Telekommunikationsgesetz (Geldbuße bis zu 100 000 Euro oder höhere Strafen, wenn der wirtschaftliche Vorteil aus einer Diskriminierung den genannten Betrag übersteigt) haben sich nämlich seit Bekanntgabe der Konsultationsfassung der Regeln nicht verändert.

Fazit

In einer Gesamtschau lässt sich festhalten, dass die Bundesnetzagentur mit den von ihr vorgenommenen Änderungen am Konsultationsentwurf vom September 2018 für die Frequenzauktionsregeln 2019 einerseits dem Druck aus dem politischen Raum, strengere Versorgungsauflagen zu machen, in erheblichem Ausmaß nachgegeben hat. Durch die verschärften Nutzungsbedingungen hat sich der betriebswirtschaftliche Wert der Frequenzen für Bieter wesentlich verringert. Andererseits hat die Behörde diese Attraktivitätsbeeinträchtigung zweifelsohne klar erkannt. Sie reduzierte nämlich die Mindestgebote für Frequenzblöcke (a) im Bereich 2 GHz um 93 Prozent auf 5 (bzw. 3,75) Millionen Euro für ab 2021 (2026) verfügbares Spektrum und (b) im Bereich 3,6 GHz um 80 Prozent auf 2 Millionen Euro für den ungepaarten 20-MHz-Block sowie um 94 Prozent auf 1,7 Millionen Euro pro ungepaartem 10-MHz-Block. Damit wurde die Summe der Mindestgebote für die 41 angebotenen Blöcke von 1,101 Milliarden Euro um 91 Prozent auf 102,6 Millionen Euro zurückgenommen. Außerdem müssen die Preise für die vier Blöcke im Bereich 2 GHz, deren Laufzeit erst 2026 beginnt, nicht mehr spätestens 65 Bankarbeitstage nach Zuschlag, sondern erst zum 30.6.2024 bezahlt werden.

Angesichts der Kopplung von anspruchsvolleren Versorgungsauflagen mit niedrigeren Mindestgeboten sowie von erweiterten Möglichkeiten zur Erfüllung von Verpflichtungen durch arbeitsteilige Kooperationen der Zuteilungsinhaber kann man der Bundesnetzagentur folgendes Zeugnis ausstellen: Der Regulierer hat sich darum bemüht, bei der Überarbeitung des Konsultationsentwurfs der Regeln für die Frequenzauktion 2019 den divergierenden Interessen verschiedener Gruppen in ausgewogener Weise gerecht zu werden.

Zur Person

Univ.-Prof. Dr. Torsten J. Gerpott leitet den Lehrstuhl für Unternehmens- und Technologieplanung an der Mercator School of Management Duisburg der Universität Duisburg-Essen.